Административное право является одной из фундаментальных отраслей правовой системы любого государства. Оно всегда имело и имеет большое общественное значение для жизнеобеспечения и регулирования отношений, складывающихся в обществе.
Актуальность историко-правовых исследования развития административного права состоит в системном изучении внутреннего развития форм управления, организации государственного управления, развития норм, понятия, задач, направлений и в целом науки административного права.
Административное право охватывает широкий круг общественных отношений, которые возникают в связи с реализацией ей функций управления в процессе деятельности органов исполнительной власти.
Наиболее тесную связь административное право имеет с государственным правом, которое составляет основу всех отраслей права включая административное, и занимает ведущее место. Другими словами административное право регулирует общественные отношения в сфере государственного управления.
Сущность административно-правового регулирования заключается в упорядочении и закреплении наиболее целесообразных общественных отношений в сфере управления; охране урегулированных правом управленческих отношений; порождении и развитии новых общественных отношений, соответствующих требованиям объективных законов развития общества; вытеснении из сферы управления общественных отношений, не отвечающих современным условиям.
Современное развитие административного права базируется на идее о том, что государство и общество не только взаимодействуют между собой, но и обслуживают друг друга (служат друг другу). Поэтому совершенствование права идет путем придания ему все более четких организационно-правовых форм и улучшения административных процедур.
Нормы административного права определяют административно-правовой статус органов местного самоуправления, общественных и иных негосударственных объединений, а также административно-правовой статус служащих государственных и негосударственных объединений.
Из вышеизложенного следует подчеркнуть актуальность данной темы, так как история развития административного права является самим базисом данной отрасли.
К сожалению, в литературе отсутствует информация о ранних источниках административного права, его отдельных институтах, имевшихся на территории сегодняшней Республики Беларусь.
Вместе с тем изучение исторической правовой литературы позволяет говорить о том, что административное право Республики Беларусь имеет свои ранние корни, относящиеся, в частности, к периоду вхождения Беларуси в состав Великого княжества Литовского.
Как известно, Великое княжество Литовское, Русское, Жемойтское представляло собой феодальную монархию во главе с великим князем («государем», «королем») – носителем законодательной, исполнительной, судебной, военной власти. Правовой статус монарха характеризовался концентрацией в его руках широких властных полномочий. Он управлял вооруженными силами, внешней политикой, выдавал грамоты и другие правовые акты, осуществлял контроль за управлением финансово-хозяйственной деятельностью, назначал на должности, руководил государственными землями, осуществлял другие административные функции. Но власть великого князя не была абсолютной, его полномочия ограничивались правом. Все наиболее важные вопросы он должен был решать вместе с Радой. Великокняжеская Рада первоначально выступала в качестве совещательного органа при монархе, не имея определенного состава и конкретно очерченных функций.
Выделение Рады в самостоятельный, особый орган власти происходило на протяжении 30 – 40-х годов XV в. Именно во время гражданской войны 30-х годов XV в. значительно усилились позиции феодальной знати. Роль Рады постепенно становилась определенней в управлении государством.
Рада являлась постоянно действующим государственным органом. Она не имела строго определенных полномочий и могла рассматривать любой вопрос внутренней и внешней политики государства. Правовое положение Рады было закреплено в привилеях 1492 и 1506 гг. Согласно им Рада осуществляла исполнительно-распорядительные, законодательные, судебные и контрольные функции. Ее главное предназначение заключалось в том, чтобы охранять права магнатов от великого князя, а также территориальную целостность государства. Контроль за деятельностью великого князя заключался и в том, что ни один документ не мог вступить в силу без государственной печати, которая находилась у канцлера, и без его подписи.
В середине XVI в. из состава панов-рады выделилась группа наиболее влиятельных членов, из которых начали формировать высшую и тайную Раду для решения наиболее важных государственных дел. При отсутствии великого князя она фактически являлась высшим органом государственной власти. В конце XV в. оформился высший законодательный орган государственной власти – Сойм (Сейм), который по сути положил начало системы разделения властей.
Следует отметить, что одной из особенностей государственного аппарата Великого княжества Литовского являлось отсутствие коллегиальных отраслевых органов управления. Вместо них была создана довольно широкая система административных должностей. В основе их деятельности лежали принципы единоначалия, кормления и персональной ответственности. Широко распространено было совмещение должностей.
В число должностей, составляющих администрацию, входил, например, маршалок земский. Одной из его задач являлось поддержание порядка и соблюдение этикета при дворе великого князя. Маршалок земский также председательствовал на заседаниях Сейма и Рады, объявлял решения великого князя, Сейма, Рады и др. Помощником князя в командовании армией был гетман дворный, он возглавлял часть войска, которая находилась около границы. Государственную канцелярию возглавлял канцлер. При нем были писари, секретари и их помощники (дъяки). Государственными финансами и имуществом ведал подскарбий земский. У него был заместитель – подскарбий дворный и другие.
Система местных административных органов сложилась не сразу. Сначала территория ВКЛ делилась на княжества, во главе которых стояли вассалы великого князя – местные князья.
В 1564-1566 гг. проводится административная реформа, в ходе которой вся территория ВКЛ была разделена на 13 воеводств и 30 поветов. Последние, в свою очередь, состояли из волостей, сел и городов.
Местные административные органы власти имели широкие полномочия в решении всех местных дел и практически не зависели от центральных органов. В своей деятельности они руководствовались общегосударственными нормативными актами, местным обычным правом. Некоторые воеводства (Полоцкое, Витебское), а также многие поветы и волости имели специальные грамоты, в которых закреплялись их права.
Особенностью местного управления в воеводствах и поветах было наличие сословно-коллегиальных органов – сеймиков, в работе которых могли принимать участие не опороченные ничем шляхтичи, проживающие в данном воеводстве или повете.
Поветовые сеймики, как правило, собирались ежегодно, рассматривали вопросы общегосударственного и местного значения. Законодательное оформление порядка созыва поветовых сеймиков и их компетенция даны в статуте ВКЛ 1566 г.
Нижним звеном в системе местного управления (на уровне волости) были державцы. До XV в. они назывались тиунами. Державцы имели право вершить суд над простыми людьми, которые жили на данной территории; так же как воеводы и старосты повета, державцы несли ответственность за свою деятельность перед правительством ВКЛ.
Для осуществления надзора над крестьянами старосты поветов и державцы назначали сельских войтов, сотников, сорочников, десятников. Они следили за поддержанием порядка в селах и выполнением повинностей. Сотники осуществляли надзор за выполнением повинностей на территории повета, сорочники – на территории волости, десятники – в отдельных деревнях.
Таким образом, можно сделать заключение, что в период вхождения Беларуси в состав Великого княжества Литовского:
• во-первых, произошло определенное разделение властей на законодательную и исполнительную;
• во-вторых, была сформирована и законодательно закреплена система административных органов;
• в-третьих, были заложены основные принципы государственной службы.
Затронув историю возникновения и развития административного права, одного из ее институтов на территории Беларуси, некоторые авторы не ставили перед собой цель осуществить глубокий анализ этой проблемы. Главной задачей проведенного исследования является привлечение внимания исследователей к этой тематике. Особенно в период становления и развития Республики Беларусь как суверенного независимого государства, формирования его новой современной идеологии, в основе которой лежит изучение ее истории, уважение сложившихся столетиями и воспитание нового поколения ее граждан.
Административное право является отдельной самостоятельной отраслью права. Как и любая другая отрасль права, административное право – это часть норм правовой системы Республики Беларусь, обладающая всеми ее признаками.
Административное право носит сугубо объективный характер, не имеет каких бы то ни было личных свойств, не принадлежит какому-либо отдельному субъекту. Ему присущи социальные свойства, направлено оно в конечном счете на людей и работает для людей. Следовательно, нормы административного права существуют не сами по себе, а предназначены для всех членов общества, их организацией, не исключая государство в целом и его органы. Административное право тесно связано с государством, с его деятельностью и служит установлению в обществе единого в рамках отрасли порядка. Более того, возникновение норм, приобритение ими юридического свойства сопряжено с официальными решениями государства, его органов. Правовые нормы не возникают и не приобретают государственную значимость сами по себе. Для этого требуется государственные воля и решения. Государство же и обеспечивает реализацию этих норм.
Административное право также представляет собой систему общеобязательных правил поведения, устанавливаемых (санкционируемых) государством, преимущественно органами государственного управления или судьями (судом) в целях регулирования не всяких общественных отношений, а только управленческих общественных отношений (отношений, складывающихся в процессе осуществления государственного управления).
Одни из указанных особенностей определяются объективными, отраслевыми свойствами административного права, другие – природой государства и социально-экономически устройства общественной жизни в стране.
Государственное управление, как и любая другая государственная деятельность, нуждается в правовом обеспечении. Его регулирование осуществляется наравне с управленческими отношениями.
Итак, административное право - это совокупность – (система) правовых норм (государственных общеобязательных правил поведения), регулирующих управленческие общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного управления.
Обособление административного права в отрасль права, в самостоятельную группу норм происходит прежде всего благодаря наличию своеобразного предмета – особых общественных отношений. Такие отношения весьма специфичны, отличаются однородностью, целенаправленностью и имеют свое содержание и форму.
Административное право регулирует управленческие общественные отношения – отношения, складывающиеся в связи с осуществлением государственного управления, что свойственно исключительно данной правовой отрасли.
Управленческие отношения многообразны, как и само государственное управление. Но надо отметить, что не всякие управленческие отношения урегулированы нормами права; правда, от этого они не теряют своего управленческого характера. Те из них, которые получили правовое закрепление, становятся административно-правовыми, обязательными к воплощению в соответствующей форме.
Правовое регулирование осуществляется с целью упорядочения, придания общественным отношениям единого порядка и правового свойства. Таким образом проявляется функционирование исполнительной власти, осуществляется выражение государственной воли.
Нормами административного права регулируются уже существующие, установившиеся, но еще не получившие правового обеспечения управленческие отношения. Кроме того, нормами административного права устанавливаются новые управленческие отношения, т.е. осуществляется развитие управленческих отношений.
Административное право способствует внедрению прогрессивных и наиболее эффективных начал в государственное управление. К сожалению, право может являться и тормозом, препятствием, затруднять развитие нового в управлении. Между тем, одного принятия правовой нормы недостаточно для изменения уже существующей управленческой практики. Дело в том, что право применяется не всегда и не автоматически, нередко его нормы просто нарушаются, не исполняются. В целях обеспечения их реализации существуют различные виды принудительного воздействия. Одни из них имеют место внутри самой управленческой системы, другие – за ее пределами.
Таким образом, первая и главная характерная черта административного права состоит в том, что его нормы регулируют управленческие общественные отношения, составляющие предмет рассматриваемой отрасли права. Административное право без своего предмета – всего лишь абстракция, отвлеченное понятие, которое реально не может существовать.
Административно-правовые, управленческие отношения складываются в процессе государственного управления. Последнее является формой проявления общественных отношений, порождает их и придает специфический управленческий характер. Государственное управление неизбежно вызывает появление отношений между его субъектами. Нормы административного права определяют поведение этих субъектов во взаимоотношениях между собой в процессе управления, устанавливают их права и обязанности. Содержание и границы последних зависят от социально-экономической обстановки в государстве и политических особенностей переживаемого страной исторического периода.
Метод правового регулирования – это система юридических средств, с помощью которых государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений. Наряду с общим методом регулирования существуют конкретные методы, характерные для тех или иных отраслей.
По мнению А. Н. Крамника административное право использует в качестве способов правового регулирования предписания, запреты, дозволения, рекомендации.
Предписания представляют собой возложение безусловной юридической обязанности совершать определенные действия, при наличии обстоятельств, предусмотренных правовой нормой. Так, в ст. 2 Положения о паспорте гражданина Республики Беларусь закреплено, что паспорт обязан иметь каждый гражданин Республики Беларусь, достигший 16-летнего возраста.
Запреты – это возложенные обязанности не совершать соответствующих действий при обстоятельствах, предусмотренных правовой нормой. Например, Положением а паспорте гражданина Республики Беларусь (ст. 23) запрещается изъятие у гражданина паспорта, кроме случаев, предусмотренных законодательством Республики Беларусь, а также прием и передача паспорта в залог.
Дозволением называется правовое разрешение совершать при наличии обстоятельств, предусмотренных правовой нормой, определенные действия или отказаться от их совершения по своей воле. Так, п. 8.5. Типового положения об инспекции Министерства по налогам и сборам дозволяется инспекции названного министерства производить с соблюдением законодательства личный досмотр нарушителей законодательства о налогах и предпринимательстве, а также досмотр находящихся при них вещей, документов, ценностей и транспортных средств.
Рекомендации – это советы, пожелания юридического характера, как наилучшим образом поступить в условиях, предусмотренных правовой нормой. Например, в п. 1 Постановления Совета Министров Республики Беларусь от 21 сентября 2001 г. № 1396 «Об утверждении Примерного положения об административной комиссии» рекомендуется местным исполнительным и распорядительным органам в трехмесячный срок на основе Примерного положения разработать и утвердить положение об административной комиссии при местном исполнительном распорядительном органе».
Метод административно-правового регулирования характеризуется наличием ряда специфических структурных компонентов, к числу которых относятся:
1) установление границ регулируемых отношений;
2) издание соответствующих нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов;
3) наделение участников общественных отношений правоспособностью и дееспособностью, позволяющими им вступать в разнообразные правовые отношения;
4) определение мер ответственности на случай нарушения этих установлений.
Таким образом, можно заключить, что метод административного права – это императивно-правовое регулирование, посредством которого осуществляется социально необходимое воздействие на поведение участников общественных отношений.
Науку административного права можно отнести к одной из наиболее молодых правовых наук: ее возраст насчитывает около трехсот лет. Источниками же гражданского права считаются законы царя Хаммурапи (1750 г. до н.э.), законы XII таблиц Древнего Рима (451-450 г. до н.э.) и др. Только тот, кто понимает право исторически как произведение известных общественных условий, как результат известного развития, может верно оценивать значение его различных начал, применять его в настоящем и содействовать развитию его в будущем. Только тот будет действительным мастером своего дела в малом и крупном.
Можно сказать, что белорусская наука административного права в советский период развивалась в тесном взаимодействии с наукой других советских республик, и в первую очередь - России. Она и в настоящее время находится под немалым влиянием российской науки административного права.
Изменения сущности науки административного права связаны, прежде всего, со становлением Республики Беларусь как демократического правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.